Órgano competente: Excma. Corte Suprema
Tipo de acción: Recurso de Casación en la Forma y en el Fondo
Rol: Rol Nº 5.838-2015
Fecha: 31 de marzo de 2015
Resultado: no se acogen los recursos
Ministros: Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sr. Manuel Valderrama R.
Ministro redactor: Ministro señor Valderrama
Reclamantes: Endesa, Marisol Ortega Aravena y Luis Villablanca Rivas
Reclamada: Superintendencia del Medioambiente
Legislación aplicable: artículo 5 letra c) y artículo 26 de la Ley N° 20.600 de los Tribunales Ambientales; artículo 60 inciso 2 de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Medioambiente; artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil.
Preguntas legales
¿Es incompetente un Tribunal Ambiental que se instala en un lugar que no es de su asiento? ¿Qué limites tiene un Tribunal de Casación y cuál es su labor principal? Si la parte de un proyecto de optimización no cuenta con una Resolución de Calificación Ambiental ¿cuáles son las consecuencias jurídicas? ¿La Superintendencia de Medio Ambiente tiene competencia para determinar los efectos adversos que surgieron por no contar con una Resolución de Calificación Ambiental? Si en una Resolución de Calificación Ambiental se ordena la adopción de medidas ¿sirve cualquier medida sin importar su idoneidad?
Descripción de los hechos
- a) Con fecha 11 de agosto de 2014, se dictó por el Superintendente del Medio Ambiente la Resolución Exenta N°421, por la que se aplicó a Endesa una multa de 8.640,4 Unidades Tributarias Anuales, por no cumplir con las exigencias establecidas en la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) para el proyecto de ampliación central Bocamina segunda unidad; por incumplir con los requerimientos de información efectuados por la Superintendencia del Medio Ambiente y; por haber desarrollado actividades del proyecto de optimización para las que la ley exige una resolución de calificación ambiental, sin contar con ella.
- b) El 1 de septiembre de 2014, se interpuso ante el Tercer Tribunal Ambiental de Santiago reclamación judicial del artículo 17 inciso 3° de la Ley N° 20.600 por parte de Endesa en contra de la ya citada Resolución Exenta N°421, solicitando que la resolución reclamada fuese dejada sin efecto en todas sus partes por cuanto no se ajustaba a derecho. Se solicitó en subsidio, que se rebajen sustancialmente las sanciones, que se declare que Endesa es titular de una resolución de calificación ambiental vigente conforme a la cual puede operar la Unidad II de Central Bocamina, y que se decrete una medida más favorable para que Endesa pueda seguir operando.
- c) El 2 de septiembre de 2014, los pescadores artesanales doña Marisol Ortega Aravena y don Luis Villablanca Rivas, interpusieron una segunda reclamación en contra de la resolución de la Superintendencia de Medio Ambiente, pidiendo que se invalidara la resolución impugnada y se ordenara a la Superintendencia volver a dictar una resolución en la que aplicara mayores sanciones pecuniarias a Endesa, incluyendo la revocación de su RCA y la prohibición de funcionamiento del Complejo Central Bocamina Unidades I y II hasta que se subsanasen y corrigiesen todas las infracciones cometidas previa evaluación ambiental de todas ellas.
- d) En su contestación, la SMA sostuvo:
– Que la resolución sancionatoria es legal y cumple estrictamente con lo dispuesto en la normativa vigente;
– Que, aunque Endesa obtuvo la calificación favorable de su proyecto – la ampliación central de la termoeléctrica segunda unidad – a través de la RCA N° 206/2007, dicha resolución no autorizaba a introducir cambios por un proyecto distinto del evaluado.
– Que se aplicaron adecuadamente las sanciones, considerando el principio del non bis in ídem y reconociendo la atenuante de la cooperación eficaz.
- e) El 27 de marzo de dos mil quince, el Tercer Tribunal Ambiental dictó sentencia definitiva estableciendo que:
1.- La empresa Endesa ejecutó un proyecto y desarrolló actividades que exigen de una Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella.
2.- Existió una determinación de la voluntad de parte de Endesa en el sentido de realizar dicho proyecto o actividad aun no contando con una resolución de calificación ambiental y que, por lo tanto, existió intencionalidad en la comisión de la infracción.
3.- La medida adicional implementada por la empresa reclamante para evitar la absorción de biomasa
[1] no resultó idónea.
Alegaciones
ENDESA – Casación en la forma
1.- Invoca la causal del N° 1 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, esto es, haber sido dictado el fallo por tribunal incompetente, fundándose en que la sentencia fue dictada por un tribunal que se ha instalado en contravención a la ley y que por lo mismo deviene en una comisión ilegal prohibida por el ordenamiento jurídico.
2.- Invoca la causal contenida en el artículo 26 de la Ley N° 20.600, consistente en haber sido pronunciada la sentencia con infracción manifiesta de las normas sobre apreciación de la prueba. Expone que en la sentencia no se indicó el sistema de valoración de prueba utilizado; que la prueba no se apreció conforme las reglas de la lógica, las máximas de la experiencia ni a los conocimientos científicamente afianzados; que no se ponderó la prueba que descarta la presencia de efectos del artículo 11 de la Ley N° 19.300
[2] respecto de los impactos en el medio marino, así como tampoco la tendiente a descartar los malos olores y la succión de recursos hidrobiológicos y, que se consideraron antecedentes que no estaban incorporados como medios de prueba.
ENDESA – Casación en el fondo
1.- Arguye que el Tercer Tribunal Ambiental vulneró las reglas legales que le obligan a contar con asiento en la ciudad de Valdivia, al escuchar los alegatos en la ciudad de Concepción. Sostiene que al instalarse el Tribunal en un lugar que no es el de su asiento, se afectó una de las bases del ejercicio de la jurisdicción, teniendo su alegación sustento en el principio de la sedentariedad recogido por los artículos 311 y 312 del Código Orgánico de Tribunales.
2.- Sostiene que el fallo atribuyó de manera ilegal la configuración de una potestad sancionatoria discrecional de la Superintendencia del Medio Ambiente, pues aquélla autoridad no puede elegir entre un tipo infraccional y otro, sino que debe subsumir los hechos probados a la figura sancionatoria que corresponda. Esgrime que al estimarse que la potestad sancionatoria de la SMA es discrecional se limitó ilegalmente el ámbito de la revisión judicial.
3.- Expone que el fallo impugnado efectuó una errónea interpretación de las letras a) y b) del artículo 35 de la LOSMA, aplicando, respecto de hechos no debatidos, un tipo infraccional que no los subsume (artículo 35 letra b de la LOSMA) y dejando de dar aplicación al tipo que efectivamente los sanciona (artículo 35 letra a del mismo cuerpo de normas).
Art. 35: Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las siguientes infracciones:
letra a): el incumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental.
letra b): la ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella (…)
4.- Señala que el fallo impugnado, al calificar como gravísima la infracción, empleó un criterio de peligro abstracto, prescindiendo con ello de la obligación de acreditar que las conductas sancionadas entrañaran entre sí el riesgo que protege la norma.
5.- Sostiene que el fallo impugnado estableció una presunta elusión de Endesa al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, la que habría sido intencional. Señala que, para que exista una intencionalidad que pueda ser calificada de dolosa, es indispensable la concurrencia de otros elementos que vayan más allá de la falta de diligencia. Los sentenciadores establecieron la intencionalidad por el conocimiento que Endesa tenía de los hechos, prescindiendo de un elemento volitivo.
6.- Respecto de las medidas llevadas a cabo por la empresa para evitar la succión de biomasa, al estimarse por el tribunal que aquéllas no fueron idóneas, efectuó un juicio de idoneidad en base a resultados de las medidas implementadas, confundiéndolo con un juicio de eficacia, objetivando ilegalmente el sistema de responsabilidad administrativa, sin considerar la información que Endesa poseía al momento de implementar tales medidas y de los esfuerzos desplegados para llevarlas a cabo de modo satisfactorio.
MARISOL ORTEGA ARAVENA Y LUIS VILLABLANCA RIVAS – Casación en la forma
1.- Argumentan que en la sentencia no se respetaron las normas sobre apreciación de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica, toda vez que se dio por acreditada una situación inexistente, por cuanto se consideró que entre dos cargos existía una triple identidad, en relación a la aplicación del principio non bis in ídem, cargos que no pueden ser calificados como un mismo hecho, ya que corresponden a decisiones tomadas y ejecutadas en tiempos distintos.
2.- Indican que no se debió considerar una supuesta cooperación eficaz por parte de Endesa, puesto que en el expediente sancionatorio estaba acreditado que la cooperación no había sido eficaz para el resultado de la investigación.
3.- Sostienen que la resolución impugnada no contuvo los requisitos del artículo 25 de la Ley N° 20.600 en relación con el artículo 170 N° 4 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no indicó los fundamentos de hecho y de derecho que permitieron dar por establecida la circunstancia atenuante de la cooperación eficaz.
4.- Sostienen que la sentencia impugnada manifestó decisiones contradictorias en los términos expuestos por el artículo 26 inciso 4 de la Ley N° 20.600 en relación con el artículo 768 N° 7 del Código de Procedimiento Civil, puesto que en su parte considerativa determinó la existencia de beneficios económicos que obligaban a la aplicación del art. 40 letra c) de la LOSMA
[3], sin embargo, dicho artículo no se aplicó.
MARISOL ORTEGA ARAVENA Y LUIS VILLABLANCA RIVAS – Casación en el fondo
1.- Refieren que la sentencia consideró respecto de dos cargos la existencia de la triple identidad, pese a que ambas imputaciones no pueden ser calificadas como un mismo hecho, ya que corresponde a decisiones tomadas y ejecutadas en distintos tiempos, lo que implica que tanto la acción típica como la faz subjetiva del tipo infraccional son diferentes.
En subsidio sostienen que la sentencia impugnada ha dejado de aplicar el artículo 60 inciso 1° de la LOSMA, toda vez que si la conducta que configuró uno de los cargos es en parte la misma que dio lugar a la agravante de daño al ecosistema – otro cargo –, entonces debió resolver este concurso de infracciones conforme aquélla norma, aplicando la sanción de mayor gravedad.
2.- Argumentan que se le reconoció a Endesa la atenuante de cooperación eficaz, sin que correspondiere de acuerdo con el mérito del proceso. Exponen que la sentencia alteró la carga de la prueba por cuanto la SMA rindió prueba sobre un hecho negativo indeterminado consistente en la “no eficacia de la cooperación por parte de Endesa”, cuando en realidad se debió exigir a dicha entidad que acreditara el hecho positivo contrario, es decir, que efectivamente la cooperación prestaba por Endesa si era eficaz.
3.- Sostienen que la sentencia no aplicó el artículo 40 letra c) de la LOSMA debiendo haberlo hecho. Indican que para determinar las sanciones se debe considerar el beneficio económico obtenido con motivo de la infracción, lo que en el caso implicaba tener en cuenta todas las utilidades obtenidas por Endesa durante de operación ilícita de la central, desde octubre de 2012 a diciembre de 2013, lo que no fue considerado por los sentenciadores.
Peticiones Concretas
ENDESA
1.- Que se anule la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Ambiental
2.- Que, al calificar las infracciones, se emplee un criterio de peligro concreto, y que a su vez respecto de otras infracciones se emplee un criterio abstracto de los esfuerzos realizados por la empresa.
MARISOL ORTEGA ARAVENA Y LUIS VILLABLANCA RIVAS
1- Que se anule la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Ambiental.
2.- Que no se dé por establecida la cooperación eficaz de ENDESA, que se utilizó como atenuante en beneficio de la empresa.
3.- Que se considere la existencia de beneficios económicos para ENDESA, lo que obliga a la aplicación del art. 40 letra c) de la LOSMA
[4].
Resuelve
La Corte Suprema acoge la petición de Marisol Ortega y Luis Villablanca sobre considerar el beneficio económico que obtuvo Endesa producto de su comportamiento infraccional, lo que conllevó a recalcular la multa impuesta. Sin embargo,
rechaza los dos recursos de casación en la forma y en el fondo, confirmando en su totalidad la sentencia del Tercer Tribunal Ambiental y resolviendo que los sentenciadores del grado no han incurrido en los yerros de derecho que se han señalado -no han invertido el peso de la prueba, no han rechazado pruebas que la ley admite ni han aceptado otras que la ley rechaza, ni han desconocido, tampoco, el valor probatorio de las distintas probanzas producidas en autos- circunstancia que impide revisar la actividad desarrollada por ellos en relación a la prueba, y variar los supuestos fácticos determinados y sobre los cuales recayó la aplicación del derecho sustantivo.
Conclusiones
La Central Termoeléctrica Bocamina es un complejo industrial generador de energía eléctrica a base de carbón ubicado en la comuna de Coronel, 30 km al sur de Concepción. En el caso sublite, la Corte Suprema confirma la resolución del Tercer Tribunal Ambiental, lo cual responde las preguntas ya planteadas:
¿Es incompetente un Tribunal Ambiental que se instala en un lugar que no es de su asiento?
Conforme lo dispone el artículo 5 letra c) de la Ley N° 20.600 que crea los Tribunales Ambientales, el Tercer Tribunal Ambiental, no obstante tener su sede en la ciudad de Valdivia, ejerce competencia territorial en las regiones del Biobío, de La Araucanía, de Los Ríos, de Los Lagos, de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, y de Magallanes y de la Antártica Chilena, por lo que el hecho de haberse constituido en la ciudad de Concepción para recibir los alegatos en caso alguno puede implicar una actuación que pueda llevar a declarar su incompetencia.
¿Qué limites tiene un Tribunal de Casación y cuál es su labor principal?
Indican los ministros que en la casación se analiza únicamente la legalidad de una sentencia, lo que significa realizar un escrutinio sólo respecto de la aplicación correcta de la ley. En materia de fijación de los hechos, el máximo tribunal señaló que no puede modificar los hechos fijados por los jueces de fondo en uso de sus atribuciones legales, a menos que se haya denunciado y comprobado la efectiva infracción de normas reguladoras del valor legal de la prueba, infracción que no acontecería en este caso.
Si parte de un proyecto de optimización no fue sometida a estudio para el pronunciamiento de la Resolución de Calificación Ambiental, ¿cuáles son las consecuencias jurídicas?
El hecho se tipifica como una infracción al artículo 35 letra b) de la ley N° 20.417 LOSMA (Ley Orgánica de la Superintendencia de Medio Ambiente) pues la parte no sometida a estudio se considera como un proyecto o actividad para los que la ley exige resolución de calificación ambiental. Endesa había obtenido la calificación favorable de su proyecto sobre ampliación central termoeléctrica segunda unidad – a través de la RCA N° 206/2007 –, sin embargo, aquella autorización no contemplaba cambios posteriores.
Esta infracción fue la que dio lugar a la aplicación de una multa de 8.640,4 unidades tributarias anuales por parte de la Superintendencia de Medio Ambiente. Con respecto a dicha multa, la Corte Suprema confirmó lo ordenado por el Tercer Tribunal Ambiental sobre recalcular la multa aplicada por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente, porque a juicio de los jueces, no se tuvo en cuenta la intencionalidad de la empresa
[5] en operar Bocamina II sin permiso ambiental y sin una Resolución de Calificación Ambiental.
La Superintendencia de Medio Ambiente ¿tiene competencia para determinar los efectos adversos que surgieron por no contar con una Resolución de Calificación Ambiental?
La Corte Suprema ratifica la calificación de la infracción como gravísima
[6] hecha por el Tercer Tribunal Ambiental, el cual se basó en los datos recopilados por la Superintendencia del Medio Ambiente. Dicha Superintendencia analizó y constató cambios físicos–químicos en la columna de agua, indicando que se podían alterar los procesos de reclutamiento de la fauna bentónica.
De esta forma, la Corte Suprema establece de forma implícita que la Superintendencia del Medio Ambiente sí tiene competencia para determinar efectos adversos surgidos por no contar con una resolución de calificación ambiental.
Si una Resolución de Calificación Ambiental ordena la adopción de medidas ante eventos ¿sirve cualquier medida sin importar su idoneidad?
Los ministros estimaron que no basta con implementar una medida ante eventos dañosos por exigencia expresa contenida en una resolución de calificación ambiental, sino que esta medida debe ser idónea en el sentido de evitar en un grado aceptable los eventos o sus impactos. Al existir reportes de biomasa succionada en cantidades no despreciables tras su implementación, lo que corresponde es sancionar la conducta precisamente por falta de idoneidad de la medida adoptada.
[1] Materia orgánica de origen vegetal o animal que incluye los residuos y desechos orgánicos, susceptible de ser aprovechada energéticamente. En otras palabras, las plantas, mediante fotosíntesis, transforman la energía del sol en energía química, y una parte de esa energía es la biomasa.
[2] La norma señala, entre otros, los efectos adversos sobre recursos naturales renovables incluidos el suelo, agua y aire.
[3] Artículo 40.-
Para la determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda aplicar, se considerarán las siguientes circunstancias: Letra c)
El beneficio económico obtenido con motivo de la infracción.
[4] Artículo 40.- Para la determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda aplicar, se considerarán las siguientes circunstancias: c) El beneficio económico obtenido con motivo de la infracción.
[5] Artículo 40 de la Ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente:
para la determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda aplicar, se considerarán las siguientes circunstancias:
letra d)
La intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado de participación en el hecho, acción u omisión constitutiva de la misma.
[6] A propósito de las multas, la Ley Orgánica de la Superintendencia de Medio Ambiente, en sus artículos 38 y 39, especifica las sanciones aplicables a cada rango de gravedad, así como la clase de multas que pueden ser impuestas según si la infracción es gravísima, grave o leve:
Infracción gravísima Revocación de la RCA; Clausura temporal o definitiva; Multa de hasta 10.000 UTA
Infracción grave Revocación de la RCA; Clausura temporal o definitiva; Multa de hasta 5.000 UTA
Infracción leve Amonestación por escrito; Multa de 1 a 1.000 UTA.]]>
